La baja tasa de actividad unida al elevado índice de desempleo de las personas con discapacidad son realidades preocupantes, como también lo es que, una vez alcanzado el puesto de trabajo, tengan serias dificultades para disfrutar los mismos derechos que las demás personas trabajadoras (salarios, promoción, conciliación de la vida laboral y familiar, etc.) y más aún para mantener su puesto de trabajo. De ahí la trascendencia del Libro Blanco de Empleo y Discapacidad, impulsado por los ministerios de Derechos Sociales y Agenda 2030 y de Trabajo y Economía Social, así como por el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), el CERMI y la Fundación ONCE.
Se trata de la primera obra de estas características en nuestro país, que supone un instrumento para la reflexión y el análisis, pero también para la orientación y propuesta de cambio en materia de empleo y derecho al trabajo de las personas con discapacidad en España.
Que uno de los colectivos con mayores dificultades en el acceso al mercado laboral es el de las personas con discapacidad es una evidencia. Basta aportar un dato estadístico significativo: su índice de afiliación alcanza solamente el 1,5 % o, dicho en otros términos, su tasa de inactividad duplica a la de las personas sin discapacidad.
No menos verdad resulta que las personas con discapacidad no constituyen un grupo homogéneo, pues las afectaciones pueden ser manifiestas u ocultas, graves o leves, singulares o múltiples, crónicas o intermitentes, cognitivas o físicas. Constituyen un sector de población muy heterogéneo, incluyendo diversos subgrupos con notables diferencias entre sí.
Precisamente por ello, dada su postergación laboral, es necesario que desde el ordenamiento jurídico se diseñen una serie de medidas de acción positiva capaces de corregir esta realidad. En este sentido, varios son los textos que recogen los principios de igualdad y no discriminación, con particular referencia a la integración laboral de las personas con discapacidad.
Los legisladores deben establecer un marco regulatorio garantista y flexible, que responda a la diversidad de las personas con discapacidad
Nota común de todas estas regulaciones es la consideración de la discapacidad como una cuestión de derechos humanos, garantizando la plena dignidad en la diversidad, lo cual exige apostar por un aumento de la tasa de actividad de las personas con discapacidad a través de un empleo digno. Uno de los aspectos nucleares en la existencia vital es el acceso al mundo laboral, pues el trabajo presenta un significado muy superior a la mera obtención de ingresos económicos, convirtiéndose en una fuente muy importante de identidad, autoestima y realización inherentes a cualquier persona.
“El libro aporta un importante conjunto de propuestas que pueden orientar futuros cambios en el marco legislativo y de política pública del empleo y derecho al trabajo de las personas con discapacidad en España”, aseguró el secretario de Estado de Empleo y Economía Social en funciones, Joaquín Pérez Rey, durante la presentación del documento. En dicha presentación, estuvo acompañado por el secretario de Estado de Derechos Sociales en funciones, Nacho Álvarez, y por el presidente del Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad, CERMI, Luis Cayo Pérez Bueno. Asimismo, participaron el director general de Derechos de las Personas con Discapacidad en funciones, Jesús Martín, y la directora académica de la obra, Mª José Romero, catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Castilla-La Mancha.
Claves del documento
El documento se proyecta desde un planteamiento ejecutivo y propositivo, haciendo un diagnóstico de los resultados que han arrojado las políticas públicas de empleo para las personas con discapacidad e identificando los principales problemas o situaciones y regulaciones susceptibles de mejora. El broche de oro lo pone un conjunto de conclusiones y propuestas de actuación en el ámbito normativo y organizativo.
Joaquín Pérez Rey destacó que la elaboración de este libro ha sido fruto del diálogo con los interlocutores del sector y de las medidas que se han adoptado en relación al empleo de las personas con discapacidad como, por ejemplo, incrementar las cuantías de las subvenciones destinadas al mantenimiento de puestos de trabajo de personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo (CEE) o los Reales Decretos 368/2021 sobre medidas de acción positiva para promover el acceso al empleo de personas con capacidad intelectual límite o el RDL 1/2023, que refuerza la incentivación de las personas con discapacidad a las que destina una importante cantidad de recursos.
Asimismo, Nacho Álvarez puso en valor otras medidas como el aumento del presupuesto del Programa Reina Letizia para la Inclusión hasta los 5,5 millones de euros; el nuevo acuerdo entre la ONCE y el Gobierno de España en materia de empleo y formación que generará 25.000 empleos y formará a 100.000 personas con discapacidad en esta década; la reforma de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y el impacto de medidas como la reforma laboral, que ha permitido un crecimiento de un 6,2 % de la contratación de las personas con discapacidad y una mayor estabilidad. “Un factor importante de la autonomía individual es disponer de seguridad económica”, subrayó.
Por su parte, el presidente del CERMI, Luis Cayo Pérez Bueno, recordó que “la inclusión laboral de las personas con discapacidad, como otras esferas determinantes, es una cuestión no resuelta. Ha faltado determinación y vigor para abordarla”. El Libro Blanco pone de manifiesto, según Pérez Bueno, “el retrato sombrío de las personas con discapacidad con “una inactividad forzosa que supera en 40 puntos al de la población sin discapacidad”. Desde su experiencia, “la discapacidad castiga en términos de empleo como en otros ámbitos de la vida” y agregó que “este Libro Blanco es la mayor disrupción, porque sienta las bases del futuro diseño de un nuevo marco laboral”.
Las personas con discapacidad no son ajenas a las transformaciones sociolaborales que ha sufrido nuestro país en los últimos años, fruto de la globalización y la digitalización. Por ello, la Administración Pública junto a la sociedad civil de la discapacidad y los agentes sociales han impulsado el Libro Blanco de Empleo y Discapacidad, que ha sido elaborado por las voces más reputadas de nuestro país en derecho del trabajo, seguridad social, discapacidad, economía y negociación colectiva. Una obra de referencia que marca una hoja de ruta de enorme valor científico y político, orientada a modernizar y ordenar el empleo de las personas con discapacidad y adaptarlo a las necesidades del siglo XXI. Permite, además, cumplir con los mandatos de la Convención de la Discapacidad y de la Carta Social Europea, así como con los Objetivos de Desarrollo Sostenible números 4, 8, 10, 11 y 17 de la Agenda 2030.
Propuestas para garantizar el derecho al trabajo de las personas con discapacidad
Los expertos señalan que para garantizar el derecho al trabajo de las personas con discapacidad en condiciones de igualdad de trato y no discriminación es necesario contar con un único marco legislativo común, a través de una norma con rango de ley reguladora de la promoción de la inclusión laboral de las personas con discapacidad.
Esta disposición debería aglutinar todas las circunstancias circundantes al trabajo de las personas con discapacidad, en especial lo que afecta a su inserción, permanencia y condiciones laborales en la empresa, superando la situación actual dispersa y deslavazada en la que una serie de normas (ET, LGDPD, LPRL, Ley 46/2006, Real Decreto 1368/1985, Real Decreto 818/2021, Real Decreto 888/2022, LE, etc.) acogen en su seno, en algún caso de forma fragmentada, la especialidad de este colectivo en el ámbito laboral.
A la hora de diseñar este nuevo marco normativo aglutinador del régimen jurídico del trabajo de las personas con discapacidad, los mismos expertos señalan que hay que tener en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos:
1. Para garantizar el derecho a la igualdad de oportunidades laborales de las personas con discapacidad, el punto de partida es determinar quiénes están integrados a través de un concepto marco. Si se quiere cumplir con los compromisos derivados del contexto internacional y de la Unión Europea es necesario acoger una noción extensiva y dinámica de la discapacidad, que no continúe dejando fuera a personas que no pueden acreditar el porcentaje requerido de afectación, pero que se enfrentan a situaciones de discriminación al interactuar con barreras contextuales difíciles de superar. A partir de este amplio concepto, se podrán valorar circunstancias particulares reconociendo distintos derechos, atenciones, auxilios, ventajas o servicios.
2. Si se propugna la inclusión laboral dentro de un modelo social de discapacidad hay que convenir que el sistema de empleo preferente debe ser el desarrollado en el mercado ordinario, sin olvidar la sostenibilidad del empleo protegido como tránsito hacia el primero. El empleo protegido, debidamente subvencionado, debe cumplir su meta esencial: intervenir como palanca en el camino hacia el trabajo en el mercado ordinario, pero tampoco cabe olvidar la importante función social que cumple al actuar como refugio en determinadas situaciones. En todo caso, el equilibrio entre ambos pilares radica en una adecuada política de bonificación.
3. Con objeto de alcanzar la igualdad real en las condiciones de trabajo, no sólo entre personas trabajadoras con discapacidad y personas trabajadoras sin discapacidad, sino también entre las propias personas trabajadoras que presentan discapacidad, es necesario que en cada medida se distinga el tipo de discapacidad (física, sensorial, intelectual, etc.), el grado de discapacidad de cada trabajador y sus condicionantes sociales para personalizar de forma adecuada el acceso y la adaptación al puesto de trabajo, atendiendo la concurrencia de discriminaciones múltiples e interseccionales.
4. Si bien el Real Decreto 888/2022, de 18 de octubre, regulador del procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad, ha introducido mejoras importantes, los expertos aprecian todavía en su estructura un cierto predominio del modelo médico de discapacidad. En este sentido, apuntan que el mayor peso sigue circundando sobre la presencia de deficiencias físicas, psíquicas o sensoriales y, en menor medida, sobre factores contextuales y barreras ambientales. Por ello, hay que superar las trabas que impiden el pleno desarrollo de la personalidad.
El nuevo modelo debe superar la dualidad entre empleo ordinario y protegido, que está lastrando la integración laboral de las personas con discapacidad
5. La política de fomento del empleo ordinario debe combinarse con un mayor esfuerzo en el ámbito de la formación para el empleo, especialmente en aquellos campos en los que el desempeño y uso de las nuevas tecnologías supone contar con instrumentos cada vez más efectivos para suplir posibles dificultades de desempeño y ampliar miras de cara a los nuevos yacimientos de empleo o en los nuevos perfiles profesionales asociados a la economía verde y a la economía de los cuidados.
6. El programa de empleo con apoyo (instaurada y regulada por el Real Decreto 870/2007, de 2 de julio) integra el conjunto de acciones de orientación y acompañamiento de personal cualificado (preparadores laborales) a las personas con discapacidad severa que desarrollan un puesto de trabajo en el mercado ordinario. Dada la importancia y utilidad de esta figura como motor del empleo de las personas con discapacidad, requiere de una política de impulso en la que se asegure la cualificación y estabilidad de la dedicación de los preparadores.
7. Las entidades sin ánimo de lucro ocupan un lugar muy relevante en la prestación de servicios socio-asistenciales, con gran posibilidad de actuación en la inclusión laboral de las personas con discapacidad. Ahora bien, las subvenciones se destinan sólo a determinadas fórmulas de economía social (centros especiales de empleo, cooperativas y sociedades laborales), siendo pertinente su extensión para beneficiar a cualquier entidad sin ánimo de lucro. Las entidades del Tercer Sector o de la economía social deben participar no sólo en la información, orientación y apoyo a las personas con discapacidad en sus procesos de búsqueda o mejora de empleo, sino también en la puesta en contacto de ofertas y demandas, en la orientación laboral y en el planteamiento de trazados singularizados, y contando con las ayudas pertinentes.
8. Relacionado con el punto anterior, una de las modalidades de economía social que conviene potenciar en el marco del fomento del empleo de las personas con discapacidad son las empresas de inserción. Se encuentran definidas en el artículo 4 de la Ley 44/2007 como aquellas sociedades mercantiles o sociedades cooperativas, que realicen cualquier actividad económica de producción de bienes y servicios, cuyo objeto social tenga como fin la integración y formación sociolaboral de personas en situación de exclusión social como medida tendente a propiciar y facilitar su tránsito al empleo ordinario, diseñando un itinerario individualizado con acciones específicas de integración y formación.
9. La negociación colectiva debe ser un instrumento adecuado para mejorar las condiciones de trabajo de las personas con discapacidad. En la actualidad, los convenios colectivos no suelen incorporar en sus articulados acciones o proyectos ambiciosos de fomento del empleo de las personas con discapacidad, más allá de simples declaraciones programáticas relativas a la inclusión laboral como objetivo general o a reiterar o elevar levemente los términos legales relativos a los cupos de acceso. Debería ampliarse el contenido del artículo 85 del ET, tomando como modelo las referencias a la igualdad de mujeres y hombres, para imponer un deber de negociar medidas de igualdad de trato y de oportunidades entre las personas con discapacidad en el ámbito laboral.
10. Sería pertinente la puesta en marcha de una autoridad independiente, que podría estar adscrita al Ministerio de Trabajo, para evaluar y medir el impacto del nuevo marco normativo y de las políticas públicas de empleo dirigidas a las personas con discapacidad, con el fin de proporcionar las medidas correctoras que en cada caso fuese preciso adoptar.
Se debería crear una autoridad independiente de evaluación y de medición del impacto del nuevo marco normativo y de las políticas públicas de empleo dirigidas a las personas con discapacidad
A modo de conclusión, el documento reconoce que el legislador ha protegido la inclusión laboral de la persona con discapacidad con diferentes medidas como la cuota de reserva (y alternativas sustitutivas de esta obligación), la introducción de modalidades contractuales específicas, el diseño de una relación laboral especial o la creación de variados incentivos a la contratación (bonificación en cuotas de Seguridad Social o ayudas a tanto alzado), entre otras. Pero los expertos coinciden en que ha descuidado históricamente otras medidas destinadas a facilitar el desarrollo y la continuidad de la relación laboral.
En este sentido, los autores subrayan la necesidad de una mayor sensibilidad del legislador a la hora de mejorar las condiciones de desarrollo de la relación laboral de las personas con discapacidad vinculadas al establecimiento de medidas especiales en relación con la jornada como:
- Franjas específicas de descansos, bolsas de horas, flexibilidad del horario de entrada y de salida.
- Preferencias en los procesos de promoción, en el traslado a otro centro de trabajo o en la elección de turnos u horarios.
- Posibilidades de movilidad funcional a instancias de la persona trabajadora.
- Prioridades de permanencia en supuestos de modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo o en despidos por circunstancias empresariales.
- Complementos retributivos por discapacidad.
- Mejoras sociales para aquellos trabajadores que tengan a su cargo personas con discapacidad más allá de los términos legales centrados en reducciones de jornada o excedencias a modo de ayudas económicas o concesión de permisos retribuidos.
El teletrabajo puede incrementar también las tasas de empleo y actividad de las personas con discapacidad, siempre contando con las garantías oportunas de adaptabilidad de los instrumentos de trabajo y del emplazamiento donde se realice.
Evolución de los centros especiales de empleo
Los autores del documento señalan que sería deseable una reforma legislativa de los centros especiales de empleo, que afecte incluso a su denominación. En su opinión, los centros especiales de empleo deberían ser empresas que formen parte del ecosistema de la economía social, con la singularidad en su propósito de proporcionar un empleo significativo a personas con dificultades para incorporarse al mercado de trabajo, debido a la condición de desventaja que supone la discapacidad y otros condicionantes sociales e interseccionales.
“Esto implicaría que el nuevo modelo de empleo debe superar la dualidad entre empleo ordinario y empleo protegido, que está lastrando la evolución del sistema vigente de empleo de personas con discapacidad. Si se transciende dicha dicotomía, no tiene sentido mantener la idea del tránsito del empleo protegido al empleo ordinario”, añaden.
En la medida en que toda persona, al margen de su tipo y grado de discapacidad, está en una situación de desventaja para acceder a un empleo significativo, los centros especiales de empleo, es decir, las empresas sociales-empresas de trabajo inclusivas (nomenclatura sugerida) deben ser un espacio de superación de dichas desventajas, con un nuevo marco legal que responda a las necesidades del mercado de trabajo.
Estas estructuras productivas deben ser entendidas como mecanismo de inclusión y no como instrumento de adaptación o de tránsito.
Sobre las discapacidades del futuro
Las bases sociológicas de la discapacidad han cambiado en estos últimos cuarenta años de modo muy considerable. Si antes la discapacidad era fundamentalmente originaria (aparecía con el nacimiento o en los primeros estadios de la vida de la persona), ahora la discapacidad es cada vez más de carácter sobrevenido, surgiendo en contextos formativos y laborales. Por lo tanto, tiene un impacto muy significativo en el ámbito de las relaciones laborales. Nuestros dispositivos legales y de política pública, tanto sociales como laborales, están concebidos y programados en forma lineal, y apenas tienen en cuenta el factor sobrevenido con lo cual ignoran una realidad que se extiende de forma incesante.
Las discapacidades del futuro (salud mental, daño cerebral adquirido o enfermedades raras) deben estar en la agenda del legislador
Las discapacidades del futuro, como son las enfermedades mentales, el daño cerebral adquirido y las enfermedades raras deben estar en la agenda del legislador e integrar la activación formativa y laboral en sus ámbitos de actuación.
